Quand la sécurité alimentaire a bon dos

La sécurité alimentaire est bien souvent prétexte à des différends internationaux dans lesquels la protection des intérêts des producteurs et fabricants passe au premier plan. L’organisation pour la coopération et le développement économique (Ocde) dresse une liste non exhaustive des désaccords sur les échanges nés des préoccupations en matière de produits alimentaires.
L’harmonisation des réglementations vétérinaires et sanitaires : ce dossier oppose généralement des pays riches, dont les standards sont élevés, à des pays pauvres, plus laxistes. L’inde, par exemple, juge déloyales les règles empêchant ses exportations vers l’Amérique du Nord et l’Europe. A l’inverse, les organisations de consommateurs sont préoccupées par l’article 10 de l’accord Sps qui recommande de “prendre en compte les besoins des Pays en voie de développement dans la définition des normes”.
L’Esb : par précaution, les États-Unis ont restreint les importations de produits bovins et dérivés en 1997. La commission européenne a proposé d’interdire l’utilisation d’abats d’espèces à risque en 1998. Ces mesures ont soulevé des protestations de pays exportateurs dont les cheptels n’avaient pas, a priori, été touchés. Cet exemple “illustre les difficultés des accords internationaux à s’accommoder de mesures de protection vis-à-vis de risques potentiels et mal connus”.
Les hormones : le différend entre l’Union européenne, les États-Unis et le Canada existe depuis dix ans. L’Union, qui interdit les importations de viande traitée aux hormones, a été condamnée en appel à l’Omc, car elle n’avait pas apporté de preuve scientifique suffisamment solide pour étayer son action. Par ailleurs, l’Union a institué en 1990 un moratoire sur la Bst jusqu’à fin 1999. Un débat est ouvert au Codex alimentarius sur la nécessité de prendre en compte des aspects non sanitaires dans la définition des réglementations sanitaires.
Le cahier des charges Haccp : la méthode hazard analysis at critical control points ; c’est un système de principes qui identifie les dangers et détermine les points du processus de transformation auxquels il est possible et nécessaire d’effectuer des contrôles pour éliminer les risques de contamination par des pathogènes. Il définit des niveaux cibles et de niveaux acceptables de danger. Mais certains pays ont établi des cahiers des charges plus contraignants que d’autres.
Les fromages au lait cru : les réglementations en la matière varient selon les situations climatiques et épizootiques, ou les différentes sensibilités en matière d’innocuité alimentaire. L’Union européenne plaide auprès du Codex pour que le respect des bonnes pratiques hygiéniques soit reconnu comme une méthode apportant le niveau approprié d’innocuité alimentaire, sans procédé de pasteurisation.
Les Ogm : plus encore que les aliments irradiés, les Ogm suscitent peurs et fantasmes chez les consommateurs. Le degré d’acceptation des Ogm a été mesuré dans 19 pays, lors d’une enquête récente. En Allemagne et en Autriche, très peu de consommateurs se montrent disposés à manger des ogm (22 %), alors que cette technique semble avoir acquis droit de cité aux États-Unis (74 %). Les consommateurs européens, selon l’Ocde, font de moins en moins confiance à l’assurance des pouvoirs publics et sont davantage préoccupés que leurs homologues américains par les incertitudes scientifiques sur les effets à moyen et long terme des Ogm. L’Ocde conclut que “le cas des Ogm, qui recouvre des enjeux commerciaux considérables, montre l’impact sur les échanges que pourraient avoir des aspirations culturelles des consommateurs”.

Source : ATLA Mars 2000

Repenser les garde-fous

Halte au feu ! Vache folle, Listeria, dioxine, le consommateur aurait quelques raisons de céder à la panique après ces grandes crises “de santé publique” associées à l’alimentation. Une urgence, donc : la rassurer. “serrer les boulons”, en matière de contrôle et de sécurité alimentaire. Cela passe par une refonte de la politique de santé et de protection des consommateurs en matière de produits agricoles et agro-alimentaires. La commission européenne a donc élaboré un Livre Blanc qui préconise la création d’une “Autorité” et liste près de 80 actions et réglementations supplémentaires.
Le Livre Blanc sur la sécurité alimentaire, présenté le 13 janvier par le commissaire responsable de la santé et de la protection des consommateurs, David Byrne, préconise une approche “globale intégrée”. Il s’agit de compléter l’approche traditionnelle de l’Union européenne, fondée sur un contrôle “de la ferme à la table” par la création d’une nouvelle autorité alimentaire européenne. La Commission reconnaît, en effet, que la confiance des consommateurs a été ébranlée par les crises des dernières années, depuis la vache folle jusqu’à la listeria et la dioxine. Il est urgent de regagner le terrain perdu auprès des consommateurs, ce qui devrait renforcer au passage la compétitivité de l’industrie alimentaire européenne.

Responsabiliser tous les maillons

l’objectif du Livre Blanc est de rendre la réglementation plus cohérente, plus souple et dynamique, plus transparente aussi. Les grands principes de la sécurité alimentaire présidant à cette réforme reposant sur une approche impliquant toute la filière y compris l’alimentation animale, la responsabilisation de chaque maillon (avec une responsabilité primaire pour l’opérateur, les services de contrôle nationaux étant chargés de superviser). Premier jalon de cette démarche : la création d’une autorité alimentaire européenne.
Cette dernière, dotée de moyens importants, aura une actions “fondée sur les principes du niveau le plus élevé d’indépendance, d’excellence scientifique et de transparence”. Le Livre Blanc relève un grand nombre de déficiences dans le système actuel, notamment des lacunes dans le système d’alerte rapide, le manque de coordination en matière de coopération scientifique, auxquelles il faudrait remédier dans le cadre de cette autorité. En effet, le système actuel assurant la formulation d’avis scientifique pour la commission a été complètement repensé en 1997 ; un comité scientifique directeur couvre les questions pluridisciplinaires, l’Esb, et les procédures harmonisées d’évaluation des risques. Cependant, les comités sont visiblement débordés : ils ont dû rendre 256 avis en deux ans. En outre, la récente crise de la dioxine n’a pu être suivie qu’au prix d’un retard des travaux dans d’autres domaines et a “démontré la nécessité de disposer d’un système capable de réagir avec rapidité et souplesse”.
Autre facteur contribuant à l’alourdissement des charges de travail des organismes scientifiques et administratifs : l’évaluation des risques dépend de la disponibilité de données scientifiques exactes, telles qu’informations épidémiologiques, prévalence et données d’exposition. Les mécanismes auxiliaires permettant de fournir ces informations n’existent pratiquement pas et doivent être mis en place. A mesure de l’élargissement de l’Union européenne, les nouveaux Etats membres devront également être pris pour la fin de l’année.

Renforcer l’alerte précoce

D’où la nécessité de créer un organisme approprié, doté de moyens propres. Cette nouvelle agence européenne devrait être en place en 2002. Les textes législatifs nécessaires devraient être adoptés par la Commission en septembre prochain.
L’autorité alimentaire devra évaluer les risques, sans toutefois, au moins dans un premier temps, aller jusqu’à la législation et les contrôles des risques, qui demeurent de la responsabilité des institutions européennes. Cette évaluation des risques portera sur la production primaire de denrées alimentaires (aspects agricoles et vétérinaires), les processus industriels, le stockage, la distribution et le commerce de détail. L’autorité s’occupera également des questions de bien être des animaux, ainsi que des risques environnement quand ils ont un impact sur l’alimentation. En matière d’alerte précoce des crises sanitaires, l’autorité devra établir un réseau de contacts avec des agences similaires, des laboratoires et des groupes de consommateurs. L’autorité devra aussi s’imposer comme le “premier point de contact” où adresser les demandes d’informations.

Plus de 80 mesures

Parallèlement, le Livre Blanc préconise toute une série de mesures visant à rendre cohérente la législation communautaire. Il prévoit plus de 80 actions. Le nouveau cadre juridique sera applicable aux aliments pour animaux, à la santé et au bien être des animaux, à l’hygiène, aux contaminants et résidus, aux nouveaux aliments, aux additifs et arôme alimentaires, aux matériaux d’emballage et à l’ionisation. Ce cadre juridique prévoit la responsabilité des fabricants d’aliments pour animaux, des exploitants agricoles et des opérateurs du secteur alimentaire, la traçabilité des produits destinés à l’alimentation animale et humaine, ainsi que de leurs ingrédients. Est aussi prévue l’application du “principe de précaution”, c’est-à-dire du postulat que, en cas de doute, il faut retenir l’hypothèse la plus inquiétante.
La commission compte aussi refondre les diverses dispositions en matière de contrôle, en considérant qu’aucun maillon ne doit échapper aux contrôles officiels. Ces derniers resteront du ressort des autorités nationales, mais les critères seront définis à l’échelon communautaire, suivant en cela l’exemple de l’office alimentaire et vétérinaire de l’Union, à Dublin. Il faudra aussi assurer une meilleure coopération entre les administrations concernées, constate la commission.
Toutes les questions de sécurité alimentaire seront transférées au commissaire européen responsable de la santé et de la protection des consommateurs (actuellement David Byrne). Le commissaire européen chargé des questions d’entreprises, de compétitivité et de la société de l’information, Erkki Likanen, sera toutefois “associé” au processus de décision

Le point de vue de la commission

Henri Belvèze, Directeur à la Direction Générale de la Santé et de la protection des consommateurs à la commission européenne, nous explique pourquoi la commission vient de publier un texte sur le recours au principe de précaution. Vous trouverez, ci-dessous, les réponses de Henri Belvèze aux questions d’Atla...

Atla : vous êtes l’un des rédacteurs de la communication de la commission sur le recours au principe de précaution. Pouvez-vous nous expliquer quelle a été la motivation de la commission pour adopter une telle communication ?
Henri Belvèze : le principe de précaution est invoqué de plus en plus par des organisations écologistes, consuméristes ou citoyennes pour refuser la règle générale qui voudrait que tant qu’un danger n’est pas avéré il n’y a pas de nécessité d’intervention des pouvoirs publics, pour y substituer une nouvelle règle qui veut que si la sécurité d’un produit ou d’un procédé n’est pas pleinement démontrée il faut l’interdire. La commission a clairement annoncé son intention de recourir au principe de précaution dans ses mécanisme de prise de décision concernant la protection de la santé, de la salubrité des aliments et la protection des consommateurs et de l’environnement en 1997 lorsqu’elle a publié le livre vert sur les principes généraux de la législation alimentaire et la communication sur la santé des consommateurs et la sûreté alimentaire. Encore fallait-il donner un contenu à ce principe et indiquer clairement comment la commission entendait y faire recours. C’est précisément l’objet de cette communication.
Atla : la communication de la commission ne propose pas une définition claire et précise du principe de précaution.
Pourquoi ?
Henri Belvèze : il existe plusieurs descriptions du principe de précaution dans des accords internationaux visant la protection de l’environnement. Est-il nécessaire d’en ajouter une nouvelle pour la protection de la santé humaine, animale ou végétale ? Une définition gravée dans le marbre aura une valeur juridique que cette communication de la commission ne prétend pas donner au principe de précaution. Toutefois, sans définir légalement le terme, la communication lui donne un contenu : “il couvre les circonstances particulières où les données scientifiques sont insuffisantes, peu concluantes ou incertaines, mais où, selon des indications découlant d’une évaluation scientifique objective et préliminaire, il y a des motifs raisonnables de s’inquiéter que les effets potentiellement dangereux sur l’environnement et la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau choisi de protection”. Par ailleurs, la commission ne désire pas mettre un point final à la discussion sur l’application du principe de précaution en publiant cette communication. Bien au contraire, son objectif est de contribuer à alimenter le débat au sein communautaire comme au niveau international, et une définition serait prématurée à ce stade.
Atla : quels sont, selon vous, les principaux messages que la commission veut adresser aux Etats Membres et à ses partenaires étrangers en publiant cette communication ?
Henri Belvèze : Ces messages sont au nombre de trois. Ils clarifient la façon dont la commission envisage d’appliquer le principe de précaution et permettent de rassurer ses partenaires sur le fait que ce principe ne devra pas être utilisé pour justifier des décisions irrationnelles pouvant dissimuler des objectifs protectionnistes.
Le premier message est que toute action doit être basée au départ sur une évaluation des connaissances scientifiques disponibles. Même si les données sont insuffisantes ou contradictoires, toute décision invoquant le principe de précaution doit se fonder sur un faisceau de présomption ayant au départ une base scientifique. Cette évaluation doit mettre en évidence toutes les incertitudes qui existent ou les divergences d’opinion des scientifiques.
Le deuxième message est que l’application du principe de précaution n’est pas synonyme de la recherche d’un niveau zéro de risque. Bien que dans certain cas l’interdiction d’un procédé ou d’un produit est la seule réponse possible à la perception d’un risque sérieux, il existe une gamme étendue d’options de gestion des risques ayant une portée moins restrictive, telles que le financement d’un programme de recherche, une information ciblée d’une catégorie de la population, un étiquetage spécifique, etc...
Le troisième message est que les mesures adoptées en invoquant le principe de précaution doivent dans toute la mesure du possible respecter les règles générales d’une bonne gestion des risques, à savoir la proportionnalité, la cohérence, la non discrimination et une comparaison des avantages et des inconvénients incluant si possible une évaluation coût / efficacité.
Atla : considérez-vous que cette approche de la commission européenne pour l’application du principe de précaution ne contrevient pas aux dispositions de l’Oms ?
Henri Belvèze : parmi les accords de Marrakech qui ont fondé l’Oms, l’accord pour l’application des règles sanitaires et phytosanitaire (Sps) prévoit déjà à son article 5 (7) la possibilité d’arrêter des mesures dans un contexte d’insuffisance de données scientifiques. La communication de la commission est parfaitement en accord avec l’accord SPS, notamment en disposant que les mesures prises doivent avoir un caractère provisoire dans l’attente d’une confirmation scientifique du risque, que la recherche de nouvelles données doit être entreprise et que la mesure doit être révisée à la lumière des résultats de cette recherche.
Atla : quelles suites la commission entend-elle donner à sa communication ?
Henri Belvèze : la commission espère que sa communication contribuera à alimenter un débat à deux niveaux. D’une part, au niveau communautaire, la communication est adressée au Conseil des Ministres, au Parlement européen et au Comité Economique et Social. Le Conseil des Ministres doit faire un rapport sur cette communication au Conseil Européen qui se tiendra au Portugal au mois de juin. Les groupes santé, environnement, commerce international et agriculture de ces trois institutions vont donc débattre de cette Communication au cours des mois qui viennent.
D’autre part, au niveau international la communauté va présenter la communication de la commission au Comité SPS de l’Omc à Genève le 15 mars 2000. De même la communication sera la contribution de la commission aux discussions du groupe de travail de l’Ocde sur la salubrité alimentaire dont l’agenda prévoit l’examen du principe de précaution. Par ailleurs, le Codex Alimentarius va poursuivre son examen des principes de travail de l’analyse de risque et de la place du principe de précaution dans la gestion des risques, et la communication de la commission a été transmise au secrétariat du Codex pour appuyer la position communautaire.
Enfin, le principe de précaution étant désormais une disposition explicite du protocole sur la biosécurité adopté à Montréal le 29 janvier dernier, la commission espère contribuer activement grâce à sa communication à clarifier l’application de ce principe au commerce international des organismes génétiquement modifiés.

Source Atla mars 2000